В своем выступлении на Президиуме Государственного Совета Российской Федерации Председатель Высшего Экологического Совета Евгений Туголуков отмечал, что реальным инструментом решения этой злободневной проблемы должен стать Федеральный закон "О защите морей Российской Федерации от нефтяного загрязнения".
Участники заседания подтвердили насущную необходимость принятия такого законодательного акта, создающего эффективный правовой механизм защиты морей от загрязнения нефтью. По мнению членов Совета и экспертов, основная идея нового закона должна заключатся во внедрении принципов "предосторожности и предотвращения" (т.е. превалирования предупреждения "нефтяных" аварий и катастроф, эксплуатационного загрязнения морской среды, экологического вреда и экономического ущерба над возмещением и компенсацией); "общественного интереса" (т.е. превалирование сочетания интересов групп населения и отраслей экономики перед индивидуальным интересом одной группы или отрасли). Принятие такого закона позволит сократить загрязнение морской среды, исключить произвольное толкование требований по охране окружающей морской среды, содержащихся в различных нормативных актах, унифицировать требования к морским судам, портам и природоохранному оборудованию, обеспечить надлежащую готовность к реагированию на разливы нефти, включая фонды ликвидации последствий нефтяных разливов, страхование гражданско-правовой ответственности.

Обсудив доклады, представленные на заседании Высшего экологического совета Комитета Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации по природным ресурсам, природопользованию и экологии с участием представителей органов законодательной (представительной) и исполнительной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, представителей научных кругов и хозяйствующих субъектов о проблемах правового регулирования охраны морей от загрязнения нефтью и другими вредными веществами, Высший экологический совет о т м е ч а е т  следующее.

Российская Федерация является одним из основных поставщиков и потребителей нефти на мировом рынке. Процесс транспортировки нефти напрямую связан с обеспечением экологической безопасности, поскольку проблема нефтяного загрязнения морей, представляет собой угрозу по степени риска для здоровья людей и сохранения морских экосистем. Это связано с тем, что нефть является продуктом длительного распада и очень быстро покрывает поверхность вод плотным слоем нефтяной пленки, которая препятствует доступу воздуха и света. Нефтяное загрязнение нарушает многие естественные процессы и взаимосвязи, существенно изменяет условия обитания всех видов живых организмов.
Около 20 % мировой добычи нефти приходится на морские месторождения. Вместе с освоением нефтяных месторождений используются крупнотоннажные, а значит менее маневренные суда, увеличиваются объемы перевозок, рост интенсивности движения судов на основных морских путях и, особенно, на подходах к портам. В масштабах мирового океана порядка 4 тыс. танкеров транспортируют более 60 % добываемой нефти.
Объёмы перевозок нефти танкерами по морям Российской Федерации в десятки раз превышают объемы других опасных веществ. Так, по данным администраций морских портов в 2009 году из Российской Федерации было экспортировано морским транспортом 298 млн. тонн нефти и нефтепродуктов. Тогда как аммиака, второго по объёму экспорта вещества, включённого в списки международных конвенций, – только 1 млн. тонн.
Учитывая географическое распределение прогнозных ресурсов нефти и газа, а также достигнутый уровень геолого-геофизической изученности, предполагается ускоренный рост подготовки запасов углеводородов в российском секторе Каспийского моря, на континентальном шельфе Баренцева, Карского и Охотского морей.
Разведанность начальных суммарных ресурсов углеводородов континентального шельфа России незначительна и в большинстве районов не превышает 10 процентов. При этом разведанность ресурсов нефти континентального шельфа Каспийского моря составляет 15,9 процента. Основные тенденции по данному вопросу, сформулированные в Энергетической стратегий России на период до 2030 года, направлены на изменение географии добычи углеводородов в России за счет вовлечения в эксплуатацию ресурсов Восточной Сибири и Дальнего Востока, полуострова Ямал, континентального шельфа арктических морей и Каспийского моря.
В связи с увеличением добычи нефти на континентальном шельфе Российской Федерации и объемов морских перевозок нефти и нефтепродуктов, возрастают риски аварийных разливов нефти. Экологический вред и экономический ущерб от нефтяного загрязнения морской среды потенциально огромны и в значительной степени невосполнимы.
Так, на территории Краснодарского края проблема нефтяного загрязнения моря представляет серьезную угрозу, что обусловлено наличием незамерзающих морских портов, доля перевалки нефти и нефтепродуктов через которые составляет около 40 % от всего экспорта страны. Около 80 % случаев загрязнения окружающей среды нефтью происходит в результате инцидентов на объектах транспортировки нефти.
Перевозки морским транспортом связаны также с такими важными природоохранными проблемами как внесение нежелательных водных организмов (вселенцев) и патогенов с балластными водами танкеров и на корпусах морских судов, которые наносят непоправимый ущерб местным биоресурсам.
Аварийный сброс нефти носит залповый характер, и его последствия могут быть катастрофическими для окружающей среды. Загрязнение губительно для рыболовства. Снижается привлекательность моря в качестве места отдыха, разрушается индустрия туризма. Ликвидация последствий загрязнения требует привлечения огромных материальных и финансовых ресурсов, затрат человеческого труда. Загрязнение моря нефтью как в результате аварий судов и нефтепроводов, так и в процессе эксплуатации огромного количества судов способно привести к экологической катастрофе.
К примеру, произошедший 20 апреля 2010 года на нефтедобывающей платформе Deepwater Horizon в Мексиканском заливе у побережья штата Луизиана пожар и последовавший за ним взрыв привели к масштабной утечке нефти; ежедневно в залив поступает около 5 тысяч баррелей нефти.
В связи с продолжающейся утечкой нефти из скважины в Мексиканском заливе Белым домом принято решение внести в Сенат законопроект, увеличивавший возмещение ущерба нефтяными компаниями, допустившими техногенные аварии, с 75 миллионов до 10 миллиардов долларов, однако Сенат его отверг.
В целом ряде зарубежных государств на национальном уровне приняты законодательные акты, основной целью или одной из основных целей которых является защита морей от нефтяного загрязнения. К таким государствам относятся США, Канада, Норвегия, Финляндия, Япония, Китай и другие страны. Законы этих государств по охране морской среды позволили резко сократить загрязнение прибрежных вод морей и обеспечить готовность к реагированию на разливы нефти.
Несмотря на многочисленность действующих в Российской Федерации нормативных актов, многие вопросы остаются не урегулированными либо урегулированными недостаточно. В настоящее время правовое регулирование в рассматриваемой области носит фрагментарный и бессистемный характер, правовые нормы разбросаны по многочисленным законам и подзаконным актам, пробелы очень существенны.
Так, вопросы охраны окружающей среды регулируются Федеральным законом от 26 декабря 2001 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Вопросы защиты окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций устанавливается федеральным законом oт 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». В то же время в развитых странах эти вопросы находятся под контролем природоохранных ведомств, так как при разливах нефти как правило наносится ущерб окружающей среде и экономике и очень редки случаи гибели человека.
Мероприятия по предупреждению и ликвидации разливов нефти определены постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 года № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов» и постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 года № 240 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации».
В этой связи видится необходимость разработки Федерального закона «О защите морей Российской Федерации от нефтяного загрязнения», создающего эффективный правовой механизм защиты морей от загрязнения нефтью, включая фонды ликвидации последствий нефтяных разливов, страхование гражданско-правовой ответственности, повышение требований к конструкции танкеров и других морских объектов.
В настоящее время в данной области разработана Концепция Федерального закона «О защите морей Российской Федерации от нефтяного загрязнения», которая базируется на положениях международных конвенций и на опыте законодательной деятельности развитых стран в этой области.. Своевременность и актуальность разработки и принятия проекта федерального закона, базирующегося на положениях данной Концепции, была признана участниками и подтверждена рекомендациями, проведенного Комитетом 22 апреля 2010 года «круглого стола» на тему «Актуальные проблемы обеспечения экологической безопасности при добыче, транспортировке и хранении нефти и продуктов ее переработки».
Основная идея предлагаемого проекта закона заключается во внедрении принципов «предосторожности и предотвращения» (т.е. превалирования предупреждения «нефтяных» аварий и катастроф, эксплуатационного загрязнения морской среды, экологического вреда и экономического ущерба над возмещением и компенсацией); «общественного интереса» (т.е. превалирование сочетания интересов групп населения и отраслей экономики перед индивидуальным интересом одной группы или отрасли).
Действие закона будет распространяться на внутренние морские воды и территориальное море Российской Федерации, а также на исключительную экономическую зону Российской Федерации и континентальный шельф Российской Федерации в соответствии с нормами международного права.
Основными целями проекта закона являются предотвращение загрязнения морской среды нефтью и нефтепродуктами, и, следовательно, – экологического вреда и экономического ущерба. Предлагается также расширить область его применения и включить вопросы защиты моря от загрязнения другими вредными веществами, образующимися в процессе нормальной эксплуатации судов и других морских объектов. Достижение этих целей особо важно в условиях затяжного мирового финансово-экономического кризиса.
Принятие такого закона будет способствовать повышению эффективности правового регулирования в области охраны морской среды от загрязнения. Позволит сократить загрязнение морской среды, исключить произвольное толкование требований по охране окружающей морской среды, содержащихся в различных нормативных актах, унифицировать требования к морским судам, портам и природоохранному оборудованию, обеспечить надлежащую готовность к реагированию на разливы нефти и других вредных веществ.
Заслуживает особого внимания вопрос подготовки профессиональных специалистов аварийно-спасательных служб. Для оперативной локализации и ликвидации последствий аварий важную роль играет готовность служб к выполнению возлагаемых на них задач по выполнению аварийно-спасательных и других неотложных работ, обеспечение современным техническим оснащением, проведение периодических учебных тревог.
Резкое увеличение объемов перевозки нефти морем и рост грузоподъемности танкеров создают предпосылки к росту количества случаев разлива нефти и объемов разлива. Между тем состояние производственной базы подразделений федерального государственного учреждения «Госморспасслужба России» в морских бассейнах не позволяет им своевременно реагировать на возможные разливы нефти, так как находящихся в их распоряжении судов и оборудования недостаточно для решения современных задач.
По оценкам МЧС России остается низким уровень оперативности и эффективности реагирования специализированных аварийно-спасательных формирований, обусловленный как недостатком в средствах доставки, так и рядом организационных вопросов. Безотлагательного решения требуют вопросы создания сил постоянной готовности для реагирования на разливы нефти и нефтепродуктов. Недостаточен уровень межведомственного взаимодействия в части совершенствования системы планирования и реализации мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также организации взаимодействия между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организациями вне зависимости от форм собственности, осуществляющими деятельность с нефтью и нефтепродуктами.
В этой связи наблюдается положительная тенденция, направленная на решение задачи по обеспечению надежности и безопасности функционирования морского транспорта. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 года № 848 «О федеральной целевой программе «Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)» предусматривается строительство 90 судов обеспечивающего флота (ледоколов, аварийно-спасательных, природоохранных, гидрографических), объектов берегового базирования бассейновых аварийно-спасательных управлений, приобретение глубоководного мобильного универсального оборудования.

В связи с изложенным Высший экологический совет р е ш и л рекомендовать:

1.1. Считать проекты федеральных законов, направленные на решение проблем по защите морей Российской Федерации от нефтяного загрязнения приоритетными и подлежащими первоочередному рассмотрению Государственной Думой.
1.2. Принять участие в разработке проекта федерального закона «О защите морей Российской Федерации от нефтяного загрязнения» в соответствии с принятой концепцией.

2.1. Рассмотреть состояние нормативно-правовой базы в сфере обеспечения экологической безопасности при эксплуатации объектов нефтяной промышленности на море и принять конкретные меры по ее совершенствованию.
2.2. Поручить МЧС России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти подготовить и представить в установленном порядке в Правительство Российской Федерации предложения по совершенствованию деятельности в области предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в море, предусмотрев при этом:
- необходимость проведения в пределах своей компетенции необходимых научно-прикладных исследований;
- законодательное разграничение функций и полномочий, а также обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций вне зависимости от форм их собственности в части планирования и реализации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов;
- определение порядка подготовки, аттестации и привлечения аварийно-спасательных формирований (в том числе сил и средств постоянной готовности) к локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на море, оценки их достаточности и готовности к проведению указанных работ;
- определение и разделение ответственности за возникновение разливов нефти и нефтепродуктов и их экономические, социальные и экологические последствия;
- установление порядка осуществления деятельности по обращению с нефтесодержащими отходами;
- установление порядка финансового и материального обеспечения мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, в том числе по поддержанию технической готовности аварийно-спасательного флота;
- установление порядка межведомственного нормативно-правового воздействия на организации, осуществляющие деятельность с нефтью и нефтепродуктами, и усиление надзора и контроля за выполнением ими требований нормативных правовых документов в области предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.
2.3. Подготовить предложения по созданию системы обучения специалистов по ликвидации последствий аварий и катастроф на объектах по добыче, переработке хранению и транспортировке нефти и нефтепродуктов.
2.4. Поручить МИД России провести обоснование целесообразности присоединения (ратификации) Российской Федерации к международным конвенциям и их приложениям, относящимся к проблеме защиты окружающей среды от загрязнения с судов, подписантом которых является Российская Федерация.

Обсудив доклады, представленные на заседании Высшего экологического совета Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии, с участием представителей органов законодательной (представительной) и исполнительной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, представителей научных кругов и хозяйствующих субъектов об актуальных проблемах и перспективах развития океанического рыболовства в Российской Федерации, а также материалы по рассматриваемому вопросу, предоставленному секцией ВЭС «Охрана объектов животного мира и водных объектов», Высший экологический совет    о т м е ч а е т  следующее.

Освоение биоресурсов Мирового Океана является стратегически важным и экономически перспективным направлением развития российского рыбопромышленного комплекса.
Международная деятельность России в области рыбного хозяйства ежегодно обеспечивает российский рыболовный флот квотами на водные биоресурсы в объеме более 1 млн. 200 тыс. тонн. Россия является участницей 15 многосторонних организаций, в сферу деятельности которых входит сотрудничество в области рыбного хозяйства, и 52 межправительственных соглашений по рыбному хозяйству с 36 странами мира.
В соответствии с положениями Морской доктрины Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Президентом Российской Федерации 27 июля 2001 г., цель национальной политики России в части международной деятельности – реализация и защита интересов отечественного рыболовства в Мировом океане за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации.
В развитие положений Морской доктрины 2 сентября 2003 г. Правительством Российской Федерации была одобрена концепция развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 г. Одним из основных направлений реализации концепции является создание условий для работы российского рыбопромыслового флота в исключительных экономических зонах иностранных государств, в районах действия международных конвенций по рыболовству и в открытых районах Мирового океана.
В то же время в течение последних нескольких лет наблюдалось общее снижение конкурентоспособности российской отрасли рыбного хозяйства, в том числе в международной торговле и оказании услуг. Особенно негативными стали последствия резкого свертывания промысла на отдаленных морских акваториях.
Сокращение российского вылова в международных водах в период 1990-2008 гг. почти в 5 раз может создать угрозу продовольственной и экономической безопасности России. За 15 лет общий вылов России/СССР сократился с 4759 тыс. тонн в 1990 г. до 999 тыс. тонн в 2005 г. За последующие годы ситуация не изменилась к лучшему. Кроме того, почти полное отсутствие отечественного флота в отдаленных районах Мирового океана несомненно наносит ущерб геополитическим интересам России.
В советский период наибольшее значение для отечественного промысла за пределами национальной исключительной экономической зоны имели Южная и Северная части Тихого океана, Южный океан, Северо-Западная и Центральная Атлантика.
При этом в Южной части Тихого океана и Южном океане основой вылова были биоресурсы открытого океана, а в Центральной Атлантике основной вылов достигался за счет промысла в рыболовных зонах прибрежных стран.
Сегодня 96 % вылова России в международных водах приходится на самый близкий к отечественным водам район – Северо-Восточную Атлантику.
В настоящее время большинство прибрежных стран продолжает ужесточать политику, направленную на вытеснение иностранного промысла из своих рыболовных зон. Российский промысел в зонах иностранных государств ведется только в зонах Марокко, Мавритании и Японии. Остальные прибрежные страны отказывают или существенно осложняют получение доступа иностранцев к своим водным биоресурсам. Поскольку в указанных трех странах Россия в настоящее время продолжает вести активный промысел, интенсификация отечественного экспедиционного промысла может быть достигнута прежде всего за счет открытых и конвенционных районов Мирового океана.
Таким образом, сокращение российского вылова в международных водах произошло вследствие почти полного прекращения экспедиционного промысла по следующим причинам:
- сокращение численности современных рыбопромысловых судов в Российской Федерации в результате морального и физического износа судов;
- отрицательная рентабельность экспедиционного промысла, в значительной мере обусловленная ростом цен на топливо, тяжелыми и даже экстремальными условиями мореплавания в удаленных районах Мирового океана, а также отсутствием глубокой переработки уловов на борту рыбопромысловых судов для получения высокотехнологичных и дорогостоящих продуктов;
- наличие относительно стабильной сырьевой базы в пределах ИЭЗ России;
- недостаток информации о состоянии водных биоресурсов и распределении объектов промысла в удаленных районах Мирового океана;
- моральное и физическое старение судов рыбопромыслового флота на фоне почти полного отсутствия обновления добывающих мощностей;
- прекращение государственных дотаций промысла в удаленных районах Мирового океана и судостроения для нужд рыбной отрасли;
- политика большинства прибрежных государств, направленная на вытеснение иностранного флота из 200-мильных зон и прилегающих к ним районов.
Оценивая возможности возобновления российского экспедиционного промысла в открытых и конвенционных районах Мирового океана, можно выделить четыре основных района, где при эффективной организации возможна рентабельная работа российского рыбодобывающего флота: Южная и Северо-Западная части Тихого океана, зона «АНТКОМ» и Северо-Западная Атлантика.
С учетом уровня разведки ресурсов, величины запасов и богатейшего отечественного опыта промысла Южная часть Тихого океана представляется наиболее перспективным районом. Резкое наращивание объемов промысла странами Европы и Азии в данном районе свидетельствует о возможности ведения здесь успешного промысла. Однако необходимость внедрения новейших российских и зарубежных разработок техники промысла и технологий переработки уловов потребует финансовых вложений, в том числе государственных. В этой связи рентабельность промысла в этом районе в период модернизации основных мощностей будет несколько снижена.
Величина доступных для российского промысла ресурсов Северо-Западной Атлантики ниже, чем в Южной части Тихого океана и зоне «АНТКОМ». В то же время рентабельность промысла в этом районе обуславливается относительно близким расположением портов европейской части России.
Среди открытых и конвенционных районов Мирового океана на последнем месте по экономической оправданности промысла находится Северо-Западная часть Тихого океана. Величины запасов данного района относительно невелики, но это компенсируется высокой ценностью объектов промысла. Относительно близкое расположение к российскому берегу позволит при эффективной организации промысла достичь рентабельности его осуществления.
Следует отметить, что в настоящее время практика осуществления экспедиционного рыболовства в открытых и конвенционных районах Мирового океана требует мер государственной поддержки, поскольку экономическая эффективность возможна только при условиях близости расположения портов и высокой ценности объектов промысла.

В связи с изложенным Высший экологический совет р е ш и л рекомендовать:

Федеральному Собранию и Правительству Российской Федерации:
1. Определить основными задачами международного сотрудничества России в области рыбного хозяйства следующие:
1.1. Разработку принципов устойчивого управления запасами водных биоресурсов международных вод и открытых частей Мирового океана, включая трансграничные запасы, в том числе:
- научное обоснование возможности промысла в конвенционных и открытых районах Мирового океана, а также рыболовных зонах иностранных государств;
- последовательное отстаивание интересов отечественного рыболовства и биологической целесообразности при выработке международных мер регулирования промысла;
- обоснование экономической целесообразности промысловой эксплуатации недоиспользуемых национальным промыслом водных биоресурсов зон иностранных государств;
- развитие системы мониторинга состояния морских экосистем.
1.2. Геополитическое и экономическое обоснование целесообразности возвращения российского флота в разведанные районы Мирового океана.
1.3. Разработку рекомендаций по эффективному освоению перспективных объектов промысла при осуществлении океанического рыболовства.
2. Рассмотреть возможность внесения изменений в гражданское, налоговое и бюджетное законодательство Российской Федерации в целях разработки эффективного механизма экономического стимулирования осуществления океанического рыболовства в части:
2.1. Создания условий для льготного кредитования строительства, модернизации, ремонта и технического обслуживания судов рыбопромыслового флота.
2.2. Компенсации затрат на горюче-смазочные материалы при осуществлении океанического рыболовства.
2.3. Предоставления налоговых льгот рыбодобывающим компаниям, обеспечивающим российское присутствие в конвенционных и открытых районах Мирового океана.
2.4. Разработки механизмов частно-государственного партнерства в области финансирования обновления и технической модернизации экспедиционного научного и рыбопромыслового флота, а также финансирования разработок эффективных технологий ведения промысла и переработки уловов гидробионтов.
2.5. Выделения финансирования для возобновления научно-исследовательских экспедиций по оценке состояния сырьевой базы районов Мирового океана.