3 ноября 2009 г. – Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии состоялись парламентские слушания на тему: «Направления совершенствования государственной системы лицензирования пользования недрами». Проведя с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, исполнительных и законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, представителей научно-исследовательских учреждений, коммерческих и некоммерческих организаций обсуждение проблем совершенствования государственной системы лицензирования пользования недрами, участники заседания парламентских слушаний отмечают следующее.
Минерально-сырьевая база Российской Федерации является основой экономики России, ее рациональное использование способно на ближайшие десятилетия обеспечить развитие других видов производства и непроизводственной сферы.
Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон) и Положение о порядке лицензирования пользования недрами (далее - Положение), принятые в 1992 году, сыграли свою роль в становлении национального режима пользования недрами.
Управление фондом недр в Российской Федерации осуществляется на основе соответствующих принципов, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Реализация этих принципов должна обеспечиваться государственной системой лицензирования пользования недрами.
Развитие российской системы лицензирования как системы доступа к недрам можно условно разделить на три этапа.
- 1992-1995 гг. Практически вся минерально-сырьевая база, находящаяся в промышленном освоении, была без проведения конкурсов и аукционов бесплатно передана пользователям недр. В этот период проводится ограниченное число конкурсов, лицензии на геологическое изучение выдаются практически только на геолого-разведочные работы, осуществляемые за счет государственных средств.
- 1996-2002 гг. Участки недр передавались пользователям по результатам конкурсов при невысоких разовых платежах. Преобладали лицензии на разработку месторождений полезных ископаемых, разведанных до 1990 года. Количество совмещенных лицензий в общем объеме выданных лицензий не превышают 10-15%. Лицензии на геологическое изучение предоставляются достаточно свободно по заявкам в большом объеме (геолого-разведочные работы ведутся в основном за счет отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы).
- 2003 г. - настоящее время. Участки недр передаются пользователям в основном по результатам аукционов преимущественно по совмещенным лицензиям, при высоких разовых платежах. Высокая конкуренция на аукционах за право пользования перспективными участками недр с достоверно оцененными прогнозными ресурсами. Выросло число несостоявшихся аукционов (главным образом по участкам недр с неясными перспективами). Лицензии на геологическое изучение предоставляются в крайне ограниченном количестве.
При этом анализируя законодательные и нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере недропользования, а также правоприменительную практику, следует обратить внимание на ряд существенных недостатков современной государственной системы лицензирования пользования недрами.
1. Термины и базовые положения законодательных и нормативных документов не унифицированы с сопряженными сферами регулирования. Не определены такие понятия, как «существенные условия лицензии», «систематическое нарушение правил пользования недрами», «участки недр местного значения».
2. В Законе отсутствует регламентация процесса лицензирования. В частности, не конкретизированы в зависимости от видов пользования недрами требования к содержанию лицензии на право пользования недрами, сроки выдачи победителю конкурса или аукциона лицензии, конкретные обязательства пользователей недр по консервации и ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недр, не регламентирована процедура установления и изменения границ предоставленных в пользование участков недр на глубину и по площади и т.д.
3. Противоречия в действующем законодательстве создают возможность принятия субъективных решений при выдаче лицензий на пользование участками недр. Так, пп. 6.2. Положения устанавливает то, что лицензия на геологическое изучение недр не дает ее владельцу приоритетного права на получение лицензии на право добычи полезных ископаемых, т.е. для получения такого права обязательна процедура аукциона. Между тем статья 101 Закона устанавливает то, что установление факта открытия месторождения полезных ископаемых является основанием возникновения права пользования недрами. Несмотря на то, что Положение действует в части не противоречащей Закону, есть случаи, когда недропользователю отказывают в предоставлении в пользование участка недр, ссылаясь на названную выше норму Положения.
4. Отсутствует достоверная информация о числе выданных лицензий и об условиях пользования недрами. До конца 90-х годов ряд субъектов Российской Федерации (Удмуртская республика, республики Башкортостан, Саха (Якутия), Татарстан), опираясь на положения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральным центром, соглашений к этим договорам, осуществляли процесс лицензирования самостоятельно, поэтому автономно велись и базы данных по выданным лицензиям.
5. Выданные в период 1992 - 1994 гг. и действующие до настоящего времени лицензии, как правило, не содержат существенных условий пользования недрами, за исключением наиболее общих, что порождает бесконтрольность при разработке месторождений.
6. Отсутствуют обоснованные объективные критерии включения объектов в «Перечень участков недр, по которым планируется провести аукционы» и «Перечень участков недр для геологического изучения». Кроме того, процедура включения в программы лицензирования участков недр по заявкам недропользователей занимает длительное время (от 8-10 месяцев до 1,5-2 лет).
7. Отсутствует долгосрочный план развития законодательства в сфере недропользования; утвержденные планы не соблюдаются. Например, планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2008 год (распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2007 г. № 1914-р), в конце 2008 года планировалось внесение на рассмотрение Государственной Думы 4 проектов федеральных законов, направленных на решение имеющихся проблем в сфере недропользования, 3 из которых до настоящего времени не внесены.
8. Нарушаются сроки подготовки и утверждения нормативных правовых актов в сфере недропользования, предусмотренных законодательством. До настоящего времени не утверждены:
- методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых (статья 231 Закона);
- порядок подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр (статья 232 Закона);
- порядок формирования федерального фонда резервных участков недр (статья 12 Федерального закона от 29 апреля 2008 г. № 58-ФЗ).
Проанализировав возможные направления совершенствования государственной системы лицензирования пользования недрами, участники заседания парламентских слушаний  р е к о м е н д у ю т:
I. Федеральному Собранию Российской Федерации:
Считать проекты федеральных законов, направленные на совершенствование государственной системы лицензирования пользования недрами, приоритетными и подлежащими первоочередному рассмотрению Государственной Думой.
II. Правительству Российской Федерации:
1. Осуществить анализ законодательства о недрах и смежных отраслей права, на предмет выработки предложений по их гармонизации и совершенствованию.
2. Ускорить внесение на рассмотрение Федерального Собрания проектов федеральных законов:
«О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» (в части определения оснований и порядка изменения и уточнения границ участков недр, предоставленных в пользование);
«О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» (в части стимулирования создания мощностей по переработке минерального сырья, установления требований к содержанию лицензий на пользование недрами и определения порядка внесения в них изменений, а также уточнения оснований и порядка досрочного прекращения, приостановления и ограничения прав пользования участками недр);
«О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» (в части упорядочения процедуры проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами);
«О внесении изменений в статью 51 Закона Российской Федерации «О недрах» и статью 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации» (в части определения порядка расчета размера вреда, причиненному государству в результате деятельности пользователя недр);
«О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием нормативно-правового регулирования сервитутов»;
«О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков и иных недвижимых вещей для государственных или муниципальных нужд».
3. Рассмотреть возможность внесения изменений в Закон, в части:
- обеспечения возможности применения «заявительного» принципа при осуществлении геологоразведочных работ;
- передачи субъектам Российской Федерации полномочий по лицензированию геологического изучения участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые.
4. Завершить подготовку и утверждение нормативных правовых актов в сфере недропользования, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
5. Рассмотреть вопрос о внесении изменений в следующие нормативные правовые акты:
5.1. Положение о порядке лицензирования пользования недрами (Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3314-1, в части приведения его в соответствие с Законом Российской Федерации «О недрах».
5.2. Положение о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, об определении размера и порядка взимания платы за ее проведение (Постановление Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г. № 69), в части предоставления субъекту Российской Федерации права включать в состав экспертных комиссий по общераспространенным полезным ископаемым внештатных экспертов;
5.3. Положение о возмещении расходов на поиск и оценку открытого месторождения полезных ископаемых и суммы уплаченного в соответствии с условиями совмещенной лицензии разового платежа за пользование участком недр лицам, которым в соответствии с частью пятой статьи 21 Закона Российской Федерации «О недрах» отказано в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения, и о выплате им вознаграждения (Постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 206), в части необходимости учета в порядке расчета размера вознаграждения объемов запасов, упущенной выгоды и иных экономических факторов.
5.4. Правила выплаты поощрительного и государственного денежных вознаграждений, предусмотренных статьей 34 Закона Российской Федерации «О недрах» (Постановление Правительства Российской Федерации от 5 октября 2007 г. № 646), в части введения повышающих коэффициентов к размеру вознаграждения лиц, открывших и (или) разведавших имеющее промышленную ценность неизвестное ранее месторождение, а также выявивших дополнительные запасы полезных ископаемых или нового минерального сырья в ранее известном месторождении, существенно увеличивающие его промышленную ценность, учитывающих промышленную ценность открытого месторождения, виды полезных ископаемых, величину приращенных запасов и иные факторы.
5.5. Инструкцию о порядке установления факта открытия месторождений полезных ископаемых (Приказ МПР России от 11 ноября 2004 г. № 689), в части совершенствования процедуры установления факта открытия месторождения полезных ископаемых.
6. Усилить контроль за соблюдением пользователями недр лицензионных соглашений, требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Первый заместитель
Председателя Комитета
Государственной Думы по природным
ресурсам, природопользованию и экологии                            Е.А.Туголуков