22 сентября 2009 года –состоялось очередное заседание Высшего Экологического Совет, на следующие темы: «О проблемах законодательного и нормативно-правового обеспечения оценки риска причинения ущерба окружающей среде и здоровью населения загрязнением на территории Российской Федерации» и  «О проблемах правового обеспечения и внедрения системы страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды».
Обсудив доклады, представленные на заседании Высшего экологического совета Комитета Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации по природным ресурсам, природопользованию и экологии с участием представителей органов законодательной (представительной) и исполнительной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, представителей научных кругов и хозяйствующих субъектов о проблемах законодательного и нормативно-правового обеспечения оценки риска причинения ущерба окружающей среде и здоровью населения загрязнением на территории Российской Федерации, а также материалы по рассматриваемому вопросу, предоставленному секцией ВЭС «Экология и здоровье населения, вопросы гигиены окружающей среды», Высший экологический совет о т м е ч а е т  следующее.
 
В настоящее время экономическая и хозяйственная деятельность во многих странах представляет значительную угрозу окружающей среде и здоровью населения и приводит к увеличению потерь биологического разнообразия.
В широком смысле слова любая хозяйственная деятельность является источником риска, и все меры по охране окружающей среды и здоровья населения представляет собой управление рисками.
В настоящее время понятие «риск» широко используется в различных отраслях права. В Федеральном законе от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» приводится понятие экологический риск - вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера.
Согласно Руководству по оценке риска для здоровья населения при воздействии химических веществ, загрязняющих окружающую среду, утвержденному Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 05 марта 2004 года, риск для здоровья человека - вероятность развития угрозы жизни или здоровью человека либо угрозы жизни или здоровью будущих поколений, обусловленная воздействием факторов среды обитания.
Федеральный закон от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» определяет риск, как вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда. Данное определение интегрирует несколько разноплановых понятий о риске (здоровью, экологический, повреждений имущества), что соответствует совокупному риску.
Модельный закон стран СНГ «Об экологическом страховании», принятый в ноябре 2003 года Межпарламентской Ассамблеей Стран Содружества Независимых государств, вводит следующую законодательную норму: «Экологический риск – вероятность реализации опасного события в результате хозяйственной и иной деятельности, которое инициирует воздействие и может причинить вред объектам окружающей природной среды и убыток здоровью населения и имуществу третьих лиц».
Рекомендации Всемирной Организации Здравоохранения определяют риск, как "ожидаемую частоту нежелательных эффектов, возникающих от заданного воздействия загрязнителя". Согласно Глоссарию Американского агентства охраны окружающей среды, риск есть «вероятность повреждения, заболевания или смерти при определенных обстоятельствах. Количественно риск выражается величинами от нуля (отражающего уверенность в том, что вред не будет нанесен) до единицы (отражающей уверенность в том, что вред будет нанесен)».
Методология оценки риска воздействия загрязнения на окружающую среду и здоровье человека является новым, относительно молодым, интенсивно развиваемым во всем мире междисциплинарным научным направлением.
Вместе с тем, традиционно сложившийся в нашей стране и законодательно закрепленный акцент на установление и использование гигиенических нормативов, как единственного инструмента управления качеством окружающей среды, а также ряд объективных и субъективных причин, привели к тому, что концепция риска не получила должного развития в качестве практического инструмента в деятельности научных и практических учреждений.
Сложившаяся катастрофическая ситуация с загрязнением окружающей среды и состоянием здоровья людей во многих регионах России, неэффективность, а нередко недостаточная гигиеническая обоснованность природоохранных мероприятий, а в ряде случаев недостижимость некоторых гигиенических нормативов требуют изменения и переноса акцентов с проблем гигиенического нормирования на количественную оценку потенциальных и реальных рисков.
В экономически развитых странах с целью решения вышеперечисленных вопросов активно используется методология оценки риска, основанная на выявлении или прогнозировании вероятности развития неблагоприятных эффектов действия факторов среды обитания человека.
В настоящее время концепция оценки риска практически во всех странах мира и международных организациях рассматривается в качестве главного механизма разработки и принятия управленческих решений как на международном, государственном или региональном уровнях, так и на уровне отдельного производства или другого потенциального источника загрязнения.
Анализ зарубежного опыта и результаты применения методологии оценки риска на практике в ряде регионов России (Ангарск, Владикавказ, Волгоград, Железнодорожный, Коломна, Красноуральск, Новокузнецк, Оренбург, Пермь, Екатеринбург, отдельные районы Москвы и Санкт-Петербурга и др.) показали высокую перспективность этих исследований и позволяют рассматривать оценку риска как надежный инструмент, способный определять целесообразность, приоритетность и эффективность оздоровительных и природоохранных мероприятий.
Глобализация экономики, требование создания равных условий конкуренции предполагает унификацию подходов и в вопросе оценки рисков окружающей среде и здоровью населения деятельностью человека. В аспекте подготовки к вступлению Российской Федерации в ОЭСР и ВТО сближение стандартов и подходов России и ЕС в указанной сфере следует рассматривать в качестве одного из приоритетов.
Вместе с тем, внедрение методологии оценки риска не должно привести к нежелательным противоречиям со сложившейся за долгие годы отечественной практикой контроля качества окружающей среды, тем более, к появлению новых неопределенностей в оценке воздействия загрязнения окружающей среды на здоровье населения или к неправильной интерпретации полученных результатов.
Важно отметить, что простой перенос принятых в западных странах методов оценки риска в российские условия достаточно сложен, а иногда и не возможен в силу климато-географических различий, несоответствия способов и методов сбора информации, принципиальных различий в методах установления нормативов и вытекающих отсюда несовпадений допустимых уровней воздействия и т.д.
Эти обстоятельства требуют проведения специальных научных и практических исследований для разработки применимых методик, их унификации, подготовки кадров, что и было предусмотрено совместным постановлением Главного Государственного санитарного врача Российской Федерации и Главного Государственного инспектора Российской Федерации по охране природы от 10 ноября 1997 года №№ 25, 03-19/24-3483 «Об использовании методологии оценки риска для управления качеством окружающей среды и здоровья населения в Российской Федерации».
Указанным совместным постановлением утверждены Положение об оценке риска в Российской Федерации и Основные направления адаптации и внедрения в Российской Федерации методологии оценки риска загрязнения окружающей среды здоровью населения.
Согласно этим документам установлено, что проводимые в соответствии с законодательством Российской Федерации государственный санитарный надзор и государственный экологический контроль, экологическая и гигиеническая экспертизы, экологический аудит, экологическая и гигиеническая паспортизация, определение зон экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации, социально - гигиенический мониторинг в части оценки воздействия окружающей среды на здоровье населения осуществляются с использованием методологии оценки риска загрязнения окружающей среды здоровью населения. Оценка риска осуществляется по утвержденным главным государственным санитарным врачом Российской Федерации методам.
Таким образом, этим документом впервые в России законодательно было закреплено использование методологии оценки риска.
При реализации мероприятий по внедрению и использованию методики оценки риска предполагалось подготовить и утвердить пакет нормативно-методических документов по оценке риска.
В дальнейшем концепция оценки риска частично нашла свое отражение в ряде законодательных и методических документов, основными из которых являются:
• Федеральный закон от 27 декабря 2002 года №184-ФЗ «О техническом регулировании»;
• Постановление Правительства Российской Федерации от 02 февраля 2006 года №60 «Положение о социально-гигиеническом мониторинге»;
• Руководство по оценке риска для здоровья населения при воздействии химических веществ, загрязняющих окружающую среду (утверждено Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 5 марта 2004 года);
• Порядок оформления деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов (утвержден приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 29 ноября 2005 года № 893);
• Положение о системе независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Российской Федерации» (утверждено приказом Государственной экспертизы МЧС России от 27 августа 2007 года № 174).
Необходимость выработки нормативных критериев оценки экологического риска предусматривается и ведомственными нормативными правовыми актами (подпункт 3 пункта 8 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 года № 868) и Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 января 2006 года № 1 «О федеральной целевой программе «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года».
Таким образом, следует отметить, что в настоящее время целостная и эффективная система оценки рисков и его методическое обеспечение отсутствует.
В законодательстве не решены проблемы правового обеспечения вопроса об установлении и классификации уровня допустимого (приемлемого) риска. Для некоторых факторов риска здоровья населения и окружающей среды, таких как физические, биологические, химические, методики оценки риска отсутствуют или требуют доработки.
Законодательно не решен вопрос об оценке многосредовых и многофакторных рисков, представляющих собой значительно большую угрозу окружающей среде и здоровью населения.
Актуальность проблемы оценки риска подчеркивалась на парламентских слушаниях по зонам экологического бедствия (август 1998 г.), на Коллегии Минздрава Российской Федерации «Медицинские проблемы безопасности России» (протокол № 16 от 14 сентября 1999 года, на 1-ом Уральском конгрессе по здоровому образу жизни в г. Екатеринбурге (май 2009 года), а также на семинаре – совещании и парламентских слушаниях на  тему «Актуальные проблемы правового регулирования вопросов экологии городов» (июнь 2008 года).
Таким образом, дальнейшее правовое и методическое развитие и адаптация в российских условиях методологии оценки риска как важнейшего инструмента управления качеством среды и здоровья населения имеет большое значение.
 
В связи с изложенным Высший экологический совет р е ш и л рекомендовать:
1. Комитету Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии:
1.1. Предложить депутатам Комитета рассмотреть возможность инициировать законодательные предложения в рассматриваемой области.

2 Обратиться к Правительству Российской Федерации с предложением:
2.1.  Поручить Минсоцздравразвитию России разработать:
- Методологии оценки риска окружающей среде и здоровью населения при воздействии различных факторов риска (физических, химических и биологических), а также оценки многосредовых, комплексных рисков;
- Методику исчисления ущерба здоровью населения в связи с воздействием неблагоприятных факторов среды обитания.
2.2. О создании системы страховой защиты населения от рисков, связанных с загрязнением окружающей среды.
2.3. О создании системы управления рисками и информирования населения о рисках и мерах по их предотвращению и снижению.
2.4. О создании межведомственной рабочей группы по выработке предложений по правовому и методологическому обеспечению проведения оценки риска окружающей среде и здоровью населения на всех стадиях принятия решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

По второй теме «О проблемах правового обеспечения и внедрения системы страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды» Высший экологический совет о т м е ч а е т  следующее.
Обеспечение экологической безопасности является одной из приоритетных задач государства. Для ее решения необходимо использовать эффективные административные, финансовые и экономические инструменты.
Одним из таких механизмов является экологическое страхование (далее - ЭС) - страхование рисков в сфере природопользования и охраны окружающей среды
По оценкам Минприроды России для 40 миллионов россиян, прежде всего, проживающих на территории со значительным уровнем индустриального развития, экологическая ситуация является неблагоприятной. Из них 1 миллион живет в условиях, представляющих собой опасный уровень загрязнения.
По оперативным данным Росгидромета в течение 1 полугодия 2009 г. службами мониторинга природной среды зафиксированы следующие случаи экстремально высокого и высокого загрязнения окружающей среды (10 ПДК и более): атмосферный воздух - 31 случай (7 случаев аварийного загрязнения); водные объекты - 1234 случая (15 случаев аварийного загрязнения).
Загрязнение окружающей среды крайне редко связывается с экономическими потерями и ущербом окружающей среде. Однако, по оценкам специалистов Института проблем рынка РАН, экономический ущерб от загрязнения окружающей среды, в том числе вследствие аварий, инцидентов и нештатных ситуаций, составляет от 5 до 6 трлн. руб. в год.
Следует отметить то, что в настоящее время компенсация ущерба от загрязнения окружающей среды происходит за счет средств бюджета Российской Федерации. Так, по данным Контрольного управления Президента Российской Федерации за 2004-2005гг. на ликвидацию последствий техногенных аварий и катастроф было направлено 7,4 млрд. рублей, из которых доля федерального бюджета составила 92,8%, бюджетов субъектов Российской Федерации 7%, средств страховых компаний 0,2%. При этом, затраты на их ликвидацию как правило значительно ниже затрат, необходимых для ликвидации нанесенного экологического ущерба.
Следует отдельно отметить то, что в настоящее время практически не страхуются риски, связанные с негативным воздействием на окружающую среду чрезвычайных ситуаций природного характера. По оценкам Росгидромета, анализ изменений климата на территории Российской Федерации указывает на рост вероятности экстремальных гидрометеорологических явлений, ежегодный прирост количества опасных явлений составляет около 6,3 % и эта тенденция сохранится.
Таким образом, учитывая нарастающий суммарный объем загрязнения окружающей среды и, следовательно, увеличение финансовой нагрузки на бюджет Российской Федерации по его ликвидации, необходимо внедрить инструменты, которые позволят привлечь негосударственные ресурсы для реализации мер по охране окружающей среды, а также обеспечить предприятиям, деятельность которых может привести к нанесению вреда окружающей среде надежную защиту в случае предъявления им исков на его возмещение.
Об актуальности внедрения и развития ЭС в современных условиях также свидетельствуют данные об износе основных фондов предприятий и, как следствие, увеличение риска возникновения техногенных аварий, последствием которых в том числе может стать негативное воздействие на окружающую среду.
В международной практике ЭС широко применяется. Развитию ЭС в Европе способствовало принятие Директивы Европейского парламента и Совета 2004/35/ЕС «Об экологической ответственности в отношении предупреждения и ликвидации вреда окружающей среде», цель которой – возложение на хозяйствующий субъект, чья деятельность явилась причиной нанесения вреда окружающей среде, финансовой ответственности по проведению превентивных мероприятий в целях снижения экологического риска, а также ответственности за ликвидацию нанесенного ущерба. Результатом такого подхода должно стать повышение уровня экологической безопасности хозяйственной деятельности и улучшение экологической обстановки в Европе.
Важно отметить то, что действие указанной Директивы не распространяется на так называемый традиционный ущерб – жизни, здоровью и имуществу, даже если он явился результатом опасной и потенциально опасной деятельности, возмещение такого ущерба регулируется законодательством о гражданской ответственности. В России, также как и за рубежом, в отношении возмещения ущерба собственности, жизни и здоровью человека действуют нормы гражданского права. И только в редких случаях эти нормы распространяются на ущерб, нанесенный окружающей среде.
Зарубежный опыт показывает, что внедрение ЭС возможно при установлении правовой ответственности за нарушения в сфере охраны окружающей среды, наличии развитой законодательной базы, эффективной системы юридической и судебной ответственности. Для российского варианта необходим инновационный подход к созданию эффективной системы страхования экологических рисков.
В России ЭС осуществляется редко. Причиной чего, среди прочих следует назвать неразвитость законодательства, регулирующего деятельность в этой сфере.
В настоящее время нормы Федерального закона от 10 января 2002 года «Об охране окружающей среды» (далее – Закон), касающиеся ЭС как особого вида страхования и как рыночного инструмента управления в сфере охраны окружающей среды сконцентрированы в статье 18 Закона. Кроме этого, в Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации 31 августа 2002 года № 1225-р, предусматривается «установление механизма финансовых гарантий, включая экологическое страхование, связанных с возможным негативным воздействием на окружающую среду».
Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» предусмотрено страхование ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей среде в случае аварии на опасном производственном объекте (часть 1 статьи 15).
Федеральный закон от 21 ноября 1995 года №170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» называет страховой договор в числе видов финансового обеспечения гражданско-правовой ответственности за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием, и соответственно необходимым условием для получения разрешения на эксплуатацию ядерного объекта (статья 56).
Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации содержит требование в отношении собственника судна, перевозящего наливом в качестве груза более чем 2 000 тонн нефти, осуществить страхование или предоставить иное финансовое обеспечение ответственности на случай нанесения вреда окружающей среде (статья 323).
Кроме этого, Федеральный закон от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» рассматривает страхование ответственности по возмещению ущерба в случае аварий, повлекших вредное влияние на окружающей среды, в качестве обязательства инвестора (часть 2 статьи 7).
В соответствии с частью 2 статьи 3 Закона Российской Федерации от 27 ноября 1992 года № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (далее - Закон о страховании) страхование может осуществляться в добровольной и обязательной форме. При этом в силу части 4 статьи 3 Закона о страховании обязательное страхование может быть введено только Федеральным законом о конкретном виде обязательного страхования. Такого нормативного правового акта в законодательстве Российской Федерации в настоящее время нет.
Таким образом, в настоящее время на российском страховом рынке отсутствует специальная система страховой защиты компонентов природной среды.
Следует также учесть то, что Межпарламентской Ассамблеей Стран Содружества Независимых государств в ноябре 2003 г. принят Модельный закон "Об экологическом страховании". Он содержит основные положения, необходимые для регулирования отношений в сфере ЭС: права и обязанности участников ЭС, порядок определения страховых сумм и возмещений, определение страхового экологического риска и страхового случая и др. На его основе принят закон "Об обязательном экологическом страховании" в Республике Казахстан (2005 г.).
Необходимо отметить то, что существуют и методологические проблемы использования механизма ЭС. Так, при определении размеров страховых взносов и сумм возникают трудности со стоимостной оценкой потенциального ущерба компонентам окружающей среды. Кроме этого, некоторые компоненты (атмосферный воздух, озоновый слой) не могут быть идентифицированы, в связи с чем их стоимостное измерение существенно затруднено.
В настоящее время методики исчисления размера вреда компонентам природной среды, которые могут служить методической основой для определения страховых сумм, приняты в отношении далеко не всех компонентов. Некоторые из них не прошли государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и поэтому не подлежат применению в силу п.п. 10, 19 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.
Кроме этого, принятые в 90-х годах методики не учитывают новых видов негативного воздействия, инфляционных процессов и других аспектов. Фактически это является препятствием для их использования в исковой и судебной практике, в том числе международной. Так, по данным Росприроднадзора в результате предъявления исков о возмещении ущерба природным ресурсам в 2007 год на общую сумму 243648,5 тыс. руб., взыскано 74, 998 тыс. руб., т.е. лишь 30 %.
Рассматривая вопрос о внедрении ЭС в Российской Федерации необходимо учитывать то, что до настоящего времени остается неурегулированной проблема с введением экологического нормирования. Используемые в России нормативы качества окружающей среды, определяющие ее нормальное состояние и позволяющие установить отклонение от нормы, основаны на санитарно-гигиенических показателях. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, опирающиеся на показатели хозяйственной деятельности и нормативы допустимой антропогенной нагрузки, отражающие совокупное воздействие всех источников негативного воздействия на определенной территории до настоящего времени не разработаны. Их отсутствие препятствует возможности обеспечить эффективную оценку экологических рисков и экологического ущерба.
Внедрение ЭС, как обязательного, так и добровольного, затруднено в том числе по экономическим причинам, не позволяющих рассматривать ЭС в качестве рыночного инструмента управления в сфере охраны окружающей среды.
В настоящее время стимулы для внедрения добровольного ЭС отсутствуют. Среди причин необходимо отметить следующие: высокие страховые тарифы, в том числе по причине изношенности основных фондов предприятий; отсутствие достаточных активов страховых компаний для страхования существенных экологических рисков и значительного ожидаемого ущерба; необходимость оплаты услуг по добровольному ЭС из чистой прибыли; ограниченность доступа на международные перестраховочные рынки.
Вместе с этим, по данным Ассоциации экологического страхования, в случае включения экологических рисков в один страховой полис с гражданскими и имущественными рисками, возмещение экологического ущерба происходит в последнюю очередь. При этом страховые суммы определяются по договоренности страховщика и страхователя.
Необходимо также учитывать то, что страхование экологических рисков, по сути, является долгосрочным видом страхования. Это в свою очередь, приводит к исключению из оборота активной части средств предприятий.
Кроме того, требуется определить функции и полномочия государственных органов власти в расследовании аварий и инцидентов, ставших причиной загрязнения окружающей среды, порядка взаимодействия всех органов власти, выработки общих подходов к оценке ущерба, порядка получения государственными органами, осуществляющими восстановительные работы страхового возмещения и т.д.
В отношении обязательного ЭС необходимо отметить следующее. Среди специалистов и представителей хозяйствующих субъектов данный вид ЭС оценивается неоднозначно. В качестве аргумента «за» указывается на его превентивную функцию, которая позволит мотивировать хозяйствующие субъекты к проведению специальных предупредительных мероприятий по повышению уровня безопасности опасных объектов. С другой стороны, существует мнение о том, что обязанность страховать экологические риски увеличит финансовую нагрузку на предприятия, так как фактически будет установлено повторное возмещение вреда окружающей среде. Предприятия будут вынуждены дополнительно помимо платы за негативное воздействие на окружающей среды вносить еще и страховые платежи, что приведет к увеличению себестоимости продукции и, следовательно, снижению ее конкурентоспособности. Однако, необходимо учитывать положения части 4 статьи 16 Закона, в соответствии с которой внесение указанной платы не освобождает субъекты хозяйственной и иной деятельности от возмещения вреда окружающей среде.
Кроме этого, при введении обязательного страхования представляется  необходимым наличие опыта практической деятельности по вводимому виду страхования. В этой связи представляет интерес пилотный проект Ассоциации экологического страхования по ЭС, направленный на отработку и апробацию механизма страхования ответственности за вред окружающей среды, а также эксперимент по отработке принципов ЭС, проводимый в течение 15-ти лет Институтом проблем рынкам РАН. Однако комплексной работы по разработке механизма внедрения ЭС с участием всех заинтересованных сторон в настоящий момент не ведется.

В связи с изложенным Высший экологический совет р е ш и л рекомендовать:
1. Комитету Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии
1.1. Создать рабочую группу по разработке изменений в законодательство Российской Федерации с целью развития его в отношении регулирования экологического страхования.

2. Обратиться к Правительству Российской Федерации с предложением:
2.1. Рассмотреть возможность разработки концепции о развитии страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
2.2. Поручить Минприроды России оценить эффективность существующих методик по оценке ущерба компонентам природной среды, при необходимости осуществить разработку и утверждение новых методик;
2.3. Поручить заинтересованным министерства м и ведомствам подготовить предложения по разработке механизма, направленного на экономическое стимулирование предприятий, осуществляющих экологическое страхование;