22 июня 2009 г. – состоялось очередное заседание Высшего Экологического Совета при Комитете Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии на тему «О проблемах правового регулирования использования упаковочных материалов и обращения с упаковочными отходами». Обсудив доклады, представленные на заседании Высшего экологического совета Комитета Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации по природным ресурсам, природопользованию и экологии с участием представителей органов законодательной (представительной) и исполнительной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, представителей научных кругов и хозяйствующих субъектов об основных проблемах правового регулирования использования упаковочных материалов и обращения с упаковочными отходами, а также материалы по рассматриваемому вопросу, предоставленному секциями ВЭС «Экология городов. Экологическое страхование» и "Экологическое законодательство. Международные договоры в области экологии, охраны окружающей среды", Высший экологический совет о т м е ч а е т  следующее.

Проблема утилизации упаковочных отходов имеет исключительное значение.
Темпы развития потребительского рынка Российской Федерации повлекли за собой резкий спрос на товары народного потребления и, соответственно, увеличение объемов использования упаковочных материалов. В большинстве случаев отдельная упаковка находится у гражданина от 2 дней до 3 недель, после чего выбрасывается. По существу полигоны твердых бытовых отходов в России на 25% - это использованная и испорченная тара, упаковочные материалы или их производные. Так, в крупных городах и мегаполисах около 30-60 % объема ТБО составляют упаковочные отходы, и наблюдается устойчивая тенденция увеличения их доли.
В последние десятилетия производство тары и упаковки превратилось в значимый сектор экономики. По данным Росстата, с 1999 по 2003 гг. рост производства упаковки в России составил 53 % (ежегодный прирост свыше 10%), что намного выше темпов роста мирового рынка (4-5% в год). Производство отдельных сегментов (например, картон и гибкая упаковка) растет еще быстрее - на 15-20% в год.
Официальных данных о структуре рынка упаковки, объемах и видах производимой тары и упаковки нет. Существуют оценки экспертов. Так, например, по данным Ассоциации "Союзупак", емкость рынка упаковки России составляет 7-8 млрд. дол. США, по данным Инвестиционной компании "Финам" - 5,8 млрд. дол. США. По некоторым данным в России в среднем на человека в год приходится около 50 кг упаковки.
Современное производство упаковочных материалов и изделий в России состоит из четырех основных сегментов: бумаги и картона (39%), металла (8%), стекла (7%), полимеров (36%).
В течение последних 15 лет в структуре ТБО существенно возросла доля тары и упаковки из полимерных или композиционных материалов. При этом следует отметить, что такая упаковка трудно или совсем не поддается естественной деградации на полигонах захоронения, а при сжигании вызывает загрязнение атмосферного воздуха чрезвычайно опасными токсичными веществами.
Если стеклянная и металлическая тара, как правило, находится в потребительском цикле, бумажная подвергается разложению в естественных условиях, то упаковка из синтетических полимеров разлагается в почве около 50-70 лет.
В целях снижения нагрузки на окружающую среду применяются различные подходы по сокращению объемов упаковочных отходов на отдельных этапах их обращения  (стимулирование использования многооборотной тары и упаковки, сокращение веса и объема упаковки на единицу продукции, раздельный сбор отходов,  использование биоразлагаемой упаковки и др. Каждый из перечисленных подходов требует наличия определенных условий. Так, например, в некоторых регионах России проводились эксперименты по организации раздельного сбора отходов, которые показали, что успех такой системы в первую очередь зависит от готовности населения участвовать в ней, а во-вторых - от технической оснащенности коммунальных служб и наличия мощностей по переработке.
В соответствии с Законом об отходах и Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления относится, в том числе организация утилизации бытовых и промышленных отходов. Однако, достаточных ресурсов для организации этой деятельности у них нет. Это оказывает сдерживающее воздействие на уровень использования отходов в хозяйственных целях.
Кроме этого, высокая обеспеченность промышленности России природными сырьевыми ресурсами также сдерживает развитие рынка вторичного сырья.
В законодательстве Российской Федерации отсутствует специальный нормативный акт, регулирующий отношение в сфере отходов тары и упаковки. В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Закон об отходах) как объекты специального регулирования выделены только  радиоактивные, биологические отходы и отходы лечебно-профилактических учреждений.
Существующая государственная система учета отходов не предполагает выделение упаковочных из общего объема бытовых и производственных отходов, что не позволяет оценить целесообразность принятия отдельного закона в сфере упаковочных отходов.
В этой связи участники заседания ВЭС считают необходимым обратить внимание на то, что рассматриваемая тема тесно связана с вопросами технического регулирования. Так как Федеральный закон от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее – Закон о техническом регулировании) регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к безопасности и качеству продукции и связанных с ними процессов, в том числе утилизации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона о техническом регулировании до 1 января 2010 года должен быть принят технический регламент «О безопасности упаковки» (далее - Регламент). В соответствии с Программой разработки технических регламентов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2004 г. № 1421-р, в июле 2009 г. проект Регламента должен быть представлен в Правительство Российской Федерации. Ответственным федеральным органом исполнительной власти - государственным заказчиком является Министерство промышленности и торговли Российской Федерации. В настоящее время регламент разработан ФГУП «ВНИЦСМВ» и вынесен на публичное обсуждение.
В соответствии с уведомлением о разработке регламента, опубликованного в Вестнике технического регулирования, № 5, 2009 г., «разработка регламента основана на необходимости гармонизации различных требований, принимаемых в стране по управлению в области упаковки и упаковочных отходов в целях, с одной стороны, предупреждения любого воздействия на окружающую среду и снижения степени такого воздействия, обеспечивая, таким образом, высокий уровень защиты окружающей среды и с, другой стороны, функционирование внутреннего рынка, устранение барьеров в торговле».
В этой связи целесообразно заметить то, что Регламент на необходимо привести в части используемой в нем терминологии в соответствие с законодательством Российской Федерации. Так, в тексте Регламента используются такие термины, как «биологическая утилизация», «упаковочные отходы», «многооборотная упаковка», «биологически разлагаемые упаковочные отходы» и другие. В то время как определений этим понятиям в Регламенте и в действующих нормативных правовых актах Российской Федерации не дано. Таким образом, если оставить этот вопрос без регулирования, то в законодательстве Российской Федерации в таком случае останутся пробелы.
В отношении статьи 14 проекта Регламента, предусматривающей требования безопасности к обращению с упаковочными отходами, необходимо обратить внимание разработчиков на следующее.
Отходы тары и упаковки входят в состав общей массы отходов, поэтому общие требования к обращению с отходами, которые закреплены в нормативных правовых актах Российской Федерации, обязательны и для этой категории отходов. В этой связи статья 14 Регламента требует доработки, перенеся в нее нормы, уже имеющиеся в законодательстве Российской Федерации. В то же время вопросы специфичных в отношении упаковочных отходов, в  частности отходов упаковки небиологического происхождения, остались без внимания.
Следует обратить внимание на то, что содержание технических регламентов в соответствии со статьей 7 Закона о техническом регулировании, не предусматривает в них регулирование экономических аспектов. В этой связи следует рассмотреть вопрос о целесообразности в Регламенте статьи 19.
В то же время часть 1 статьи 24 Закона об отходах предусматривает в качестве мер экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами использовать понижение размера платы за размещение отходов, вносимой индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, при внедрении ими технологий, обеспечивающих уменьшение количества отходов, а также применение ускоренной амортизации основных производственных фондов, связанных с осуществлением деятельности в области обращения с отходами. В сфере обращения упаковочных отходов указанных мер не достаточно.

В связи с изложенным Высший экологический совет р е ш и л рекомендовать:

1. Комитету Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии
Направить настоящие рекомендации разработчикам технического регламента «О безопасности упаковки» для учета мнения ВЭС.

2.  Правительству Российской Федерации
Поручить заинтересованным министерствам и ведомствам осуществить анализ применения установленных законом экономических инструментов в сфере обращения с упаковочными отходами, дать оценку их эффективности и соответствующие предложения по внесению изменений в действующее законодательство Российской Федерации.

3. Органам государственной власти субъектов Российской   Федерации:
3.1. При разработке и принятии региональных программ «Комплексная система управления отходами и вторичными материальными ресурсами субъекта Российской Федерации» включать мероприятия по сбору и переработке упаковочных отходов.
3.2. Поддерживать в пределах полномочий субъектов Российской Федерации инициативы производителей по их участию в организации сбора и переработки упаковочных отходов, используемых ими при производстве  продукции.